Седьмой Парламентский форум БРИКС 2021 г., состоявшийся 27–28 ноября, прошел практически незамеченным. Небольшой фотоотчет на официальном сайте Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — чуть ли не единственное сообщение о нем в русскоязычном Интернете. Возможно, слабое освещение в СМИ этой встречи стало следствием решения парламента Индии, председательствующей в БРИКС в этом году, провести Парламентский форум не как отдельное мероприятие, а на «полях» 143-й Ассамблеи Межпарламентского союза (МПС).
Решение индийских коллег продолжило уже сложившуюся традицию проведения «полевых» (в дни ассамблей МПС) встреч парламентариев государств БРИКС. Оно дало возможность и личного общения парламентариев друг с другом, так как Межпарламентский союз впервые с момента начала пандемии провел свою очередную Ассамблею в очном формате в Мадриде. Возможность личного общения парламентариев, действительно, крайне важна, особенно если она позволяет продвинуться к намеченным целям. Но в случае с седьмым Парламентским форумом «кулуарность» взяла верх над медийной составляющей, ставшей уже «визитной карточкой» совместных инициатив государств БРИКС.
С одной стороны, без пристального внимания СМИ участники Форума могли чувствовать себя более раскованно, а заседание — приобрести более доверительный и вместе с тем рабочий характер. С другой, на предыдущих парламентских форумах «пятерки» была задана высокая планка, поставлены амбициозные цели, подогревающие ожидания все новых и новых реляций о продвижении к ним. Такие ожидания были сформированы самими членами парламентов государств БРИКС.
Так, еще за полгода до проведения первого Парламентского форума БРИКС российские СМИ писали о скорой возможности создания парламентской ассамблеи стран «пятерки». Примечательно, что журналисты увязали эту перспективу с решением Парламентской ассамблеи Совета Европы в январе 2015 г. повторно лишить российскую делегацию права голоса. В российских СМИ идея парламентской ассамблеи БРИКС преподносилась как некая альтернатива ПАСЕ, где работа российской делегации в тот момент была заблокирована. В принципе, такое противопоставление ярко выражает один из смыслов, вкладываемый участниками БРИКС в данный формат многостороннего диалога и координации. БРИКС ценится сторонами как некая альтернатива «площадкам», где доминируют или стремятся доминировать государства Запада. Российские парламентарии, заявляя в начале 2015 г. о скором создании межпарламентской ассамблеи БРИКС, стремились придать идее запуска регулярного диалога по линии парламентов «пятерки» более весомый характер. Было заранее объявлено, что парламентское измерение БРИКС по своим характеристикам ни в чем не будет уступать международным парламентским ассамблеям с регламентами на сотни страниц и длительной историей.
Однако идея парламентского сотрудничества в рамках «пятерки» приняла иную форму. Она воплотилась в Парламентский форум БРИКС, который впервые прошел летом 2015 г. в Москве. В итоговом заявлении его участники признали «актуальность межпарламентского измерения БРИКС», а также «важность парламентской поддержки взаимодействию в области экономики, культуры, науки, образования, здравоохранения, молодежных контактов, спорта и других сферах». В обоснование учреждения Форума приводился и следующий аргумент: «Без парламентского измерения БРИКС не может считаться «полноценным и полноформатным объединением государств».
Создание Форума, впрочем, не сняло с повестки дня вопрос о парламентской ассамблее БРИКС как более институционально развитой форме сотрудничества. Но мнения по этому вопросу разделились. Среди парламентариев были и те, кто поддерживал движение к большей институционализации и регламентации, и те, кто относился к нему настороженно. СМИ писали о том, что Индия, например, «затормозила российский проект по созданию ассамблеи БРИКС». В качестве подтверждения приводились слова председателя международного комитета нижней палаты индийского парламента Ш. Тхарур. На пресс-конференции после завершения первого Парламентского форума БРИКС он, в частности, заявил, что «по идее ассамблеи у нас были определенные сомнения. Мы не уверены, что нам нужны какие-то новые структуры, которые бы создали излишний формализм».
Парламентарии БРИКС, по всей видимости, действительно, по-разному интерпретировали высказанные в ходе первого Форума взгляды на будущее их сотрудничества. Но, как показала практика проведения дальнейших встреч, все стороны этого диалога выступали за его регулярный ежегодный характер. Степень формализации этих обсуждений не была вопросом срочным и приоритетным.
Тем не менее идея создания ассамблеи продолжала циркулировать в парламентских кругах. Она вновь прозвучала на втором Парламентском форуме БРИКС, который прошел 23 октября 2016 г. в Женеве на полях 135-й Ассамблеи МПС. На этой встрече были выражены весьма конкретные предложения по движению к более тесному и формализованному межпарламентскому сотрудничеству в рамках «пятерки». Председатель Комитета Госдумы по международным делам Л. Слуцкий высказал идею о необходимости разработки «дорожной карты» по формированию парламентской ассамблеи БРИКС, отметив при этом, что ее создание — вопрос не завтрашнего дня. Тем не менее «сверять часы» на пути движения к этой цели, по его мнению, необходимо регулярно на будущих парламентских форумах. Также он предложил создать постоянную рабочую группу по формированию парламентской ассамблеи БРИКС.
Возможно, такая рабочая группа, действительно, была создана, однако плоды ее работы так и не были представлены общественности. Идея межпарламентской ассамблеи была отложена. Если судить по сообщениям СМИ, на третьем Парламентском форуме БРИКС, который прошел в Санкт-Петербурге в 2017 г., она не упоминалась. В то же время обсуждались другие темы, в том числе институционального плана: например, создание женского делового клуба БРИКС. Кроме того, была дана позитивная оценка парламентским встречам в формате форумов. Примечательно, что поначалу осторожные оценки китайских парламентариев в отношении межпарламентского сотрудничества БРИКС сменились на более эмоционально открытые, выражающие высокую оценку парламентского взаимодействия в рамках «пятерки». Так, зампред Постоянного комитета Всекитайского собрания народных представителей КНР Чжан Пинь назвал сотрудничество парламентов «одним из главных элементов работы БРИКС». Он высказался за его укрепление, отметив при этом, что необходимо «учиться друг у друга улучшать качество наших законодательств».
Первые три парламентских форума БРИКС могли произвести впечатление, что идею усиления институциональных основ этого диалога активно поддерживают преимущественно российские парламентарии. Однако четвертый Парламентский форум «пятерки», состоявшийся в 2018 г., продемонстрировал, что вопрос о «необходимости выведения парламентского измерения БРИКС на новый уровень» ставят и другие участники. Так, спикер Национальной ассамблеи Парламента ЮАР Б. Мбете предложила институционализировать формат парламентского диалога БРИКС «путем подписания соответствующего документа». Как отмечено в пресс-релизе, опубликованном на сайте парламента ЮАР, «идея активизации и развития парламентского измерения БРИКС была поддержана и другими участниками обсуждения». Сообщалось также, что по итогам заседания «парламентарии БРИКС договорились назначить координаторов от каждого парламента, которые будут содействовать консультациям по общему проекту протокола». Планировалось, что его подписание состоится уже в 2019 г. Но ничего подобного не произошло. В 2019 г. на пятом Парламентском форуме БРИКС тема его институционализации в СМИ не освещалась.
В 2020 г. ротационное председательство в БРИКС вновь перешло к России. Шестой Парламентский форум «пятерки» прошел в формате видеоконференции под председательством Председателя Государственной Думы В. Володина. В своем выступлении он указал на «необходимость выработки регулярного механизма парламентского взаимодействия стран БРИКС, удобной для всей «пятерки» формы парламентского сотрудничества». В Заявлении российского председательства в БРИКС об итогах шестого Парламентского форума был очерчен широкий круг сфер, в которых отмечалась необходимость «парламентской поддержки» сотрудничеству стран «пятерки», — экономика и торговля, изменение климата, ликвидация бедности, положение женщин и детей, борьба с коррупцией, культура, наука, образование, гражданское общество, молодежные контакты, спорт. Кроме того, было подтверждено намерение «укреплять и развивать межпарламентское сотрудничество в борьбе с терроризмом и его финансированием». Также участники подчеркнули важность формирования нормативно-правовой базы для взаимодействия стран БРИКС в сфере новых технологий и внедрения цифровой экономики, защиты прав граждан в цифровом пространстве и обеспечения цифрового суверенитета государств.
Уже это перечисление выглядит настолько амбициозно, что, казалось бы, без создания совместных межпарламентских рабочих групп просто не обойтись. Тем не менее перспектива дальнейшей институционализации была сформулирована в заявлении российского председательства в БРИКС об итогах шестого Парламентского форума в весьма общих чертах. В частности, в нем говорилось о том, что участники Форума «в целях расширения [...] правовой базы многопланового сотрудничества […] высказались за развитие регулярного механизма общения законодателей государств БРИКС для обмена мнениями по актуальным вопросам международной повестки дня». Эту формулировку можно интерпретировать и как подтверждение намерения продолжать работу в формате форумов, и как намерение двигаться к большей степени регламентации этой работы.
В целом же на всех прошедших парламентских форумах БРИКС звучали идеи и о создании межпарламентской ассамблеи БРИКС, и о необходимости большей степени институционализации работы и подписания соответствующего протокола/документа, и о «дорожной карте», и о создании рабочей группы и назначении координаторов от каждого парламента. Все эти термины и подходы подразумевали разную степень формальной регламентации.
Между тем главный вопрос оставался в тени. Практически никто, за исключением индийских парламентариев, не останавливался подробно на том, насколько, действительно, парламентскому форуму БРИКС для успешной работы необходима институционализация и регламентация. Обоснован ли перенос на парламентский диалог БРИКС примеров других парламентских ассамблей? Ведь при этом не учитывается специфика БРИКС как совершенно особого формата международного сотрудничества.
С этой точки зрения очень важны точные формулировки. С научных позиций институционализма даже выверенный язык российского МИД в случае с БРИКС определяет этот формат не совсем точно, называя БРИКС «объединением». Точнее определять БРИКС как институт, специфика которого связана с регулярным диалогом лидеров государств «пятерки». В форме БРИКС учреждена отнюдь не ассоциация государств, а именно сам диалог, обмен мнениями и, в идеале, координация шагов на международной арене. История дипломатии знает немало таких институтов, возникавших в результате учреждения государствами самого процесса обсуждения — это различные совещания, конференции, переговоры, продолжавшиеся много лет. В прошлом их целью была, как правило, выработка международных договоров. В случае с новыми формами диалоговых институтов, учреждаемых первыми лицами государств, цель их учреждения — сам диалог, «наработка» взаимопонимания и создание платформы для координации по актуальным темам международной повестки. При этом уровень взаимных обязательств гораздо ниже, чем в формальных организациях. Это далеко еще не полноценные «объединения».
Термин «объединение» применительно к БРИКС часто порождает завышенные ожидания относительно результатов сотрудничества «пятерки». БРИКС — это более свободный формат, у которого есть свои плюсы и минусы по сравнению с формальными объединениями. Нет даже уверенности, что основные участники многоуровневых обсуждений в рамках «пятерки» в силу особенностей первого импульса, учредившего этот диалог, способны хоть чуть-чуть продвинуться по пути институционализации своей работы. Формализация может начинаться на уровне конкретных проектов, но сам основной механизм, по всей видимости, так и будет оставаться свободной координацией в силу того, что так он изначально был задуман лидерами государств БРИКС.
Особенности данного формата в полной мере отражаются на сфере парламентского сотрудничества. Если сравнивать парламентские форумы БРИКС и межпарламентские ассамблеи, в которых за Федеральным Собранием Российской Федерации закреплен постоянный или особый статус, то станет очевидно, что у них совершенно разные «конституции» и учредительные акты, давшие этим структурам жизнь.
В то же время необходимо признать, что несмотря на всю свою утопичность идея парламентской ассамблеи БРИКС обладает определенной привлекательностью. Межпарламентский диалог в подобном формате, если он будет запущен (что полностью исключать, конечно, нельзя), очевидно, может включать в себя, например, в качестве наблюдателей парламентские делегации других развивающихся государств. Ведь БРИКС — это формат обсуждения на равноправной основе широкого круга вопросов, актуальных для большинства развивающиеся государств.
Потенциально привлекательна и идея проведения парламентских форумов в формате БРИКС+, где к участию в зависимости от тематической повестки будут приглашаться несколько парламентских делегаций развивающихся государств не из числа «пятерки». Конечно, есть риски дублирования с другими крупными парламентскими «площадками»: например, с ассамблеями МПС, а также регулярно проводимым российским парламентом международным форумом «Развитие парламентаризма» и др. Однако эти риски будут уменьшаться по мере наработки опыта совместной работы парламентариев «пятерки». Именно совместный опыт определит в дальнейшем индивидуальное «лицо» парламентского диалога БРИКС. Его накопление гораздо важнее скороспелой формальной регламентации. Хочется верить, что он сформирует оптимальный, институционально гибкий вектор развития парламентского диалога БРИКС на годы вперед.
Елизавета Громогласова, к.полит.н., эксперт РСМД